[심층기획] 지역구와 비례대표 의원의 관심 정책 비교해보니

비례대표, 지역 의원보다 국가정책 개선 앞장… 축소론 '글쎄'

내년 4·13 총선이 6개월 앞으로 다가왔다. 20대 총선을 앞두고 선결 과제인 선거구 획정문제를 풀기 위해 정치권은 진통을 거듭하고 있다. 특히 선거구별 인구편차를 현행 3대 1에서 2대 1로 바꾸라는 헌법재판소 결정으로 농어촌 지역구 감소가 불가피해지면서 의원 간, 여야 간 ‘사생결단식’ 전투가 벌어지고 있다. 새누리당은 현행 의원정수(300석)를 유지하되, 농어촌 지역구 축소를 최소화하기 위해 비례대표(54석)를 줄여야 한다고 주장하고 있다. 농어촌 대표성을 살리기 위해 지역구 감소는 최대한 막아야 하고 “비례대표 의원이 한 것이 없지 않느냐”는 것이 논리다. 하지만 비례대표 의원이 지방 현안에 치중하는 지역구 의원보다 국가적 의제에 더 신경 쓴다는 분석이 있어 축소는 바람직하다는 반론도 만만치 않다.

클릭하면 큰 그림으로 볼 수 있습니다.

◆지역보다 국가 의제에 더 집중하는 비례대표

여야 의원의 법안 발의 건수는 갈수록 증가하는 추세다. 11일 현재 19대 국회에서 발의된 법안은 1만4388건으로, 18대 국회 때의 1만1191건을 이미 넘어섰다.

의원들은 어떤 정책에 대한 사항을 법안에 반영할까. 국회입법조사처 전진영 조사관은 18대 국회 의원발의안을 토대로 ‘국회의원의 대표유형에 따른 정책적 관심과 영향력의 차이 분석’이라는 논문을 썼다. 이 논문을 보면 지역구 의원은 각자의 지역과 관련한 정책에, 비례대표 의원은 전국적 정책에 더 관심을 쏟는 것으로 나타났다.

구체적으로는 전체 15개 정책분야 중 지역구 의원의 관심이 비례대표 의원보다 상대적으로 높게 반영된 분야는 ▲농림수산 ▲국토개발 ▲조세재정 정책 등으로 조사됐다. 이 세 정책에서 지역구 의원이 낸 법안의 비율은 지역구 의원의 의석 비율(82%)보다 높았다. 농림수산정책 관련 법안 669건에서 지역구 의원이 발의한 법안은 625건으로 전체의 93.4%를 차지했다. 농림수산정책은 농어촌이나 산간 지역을 지역구로 하는 의원이 중시할 수밖에 없는 분야다. 도로를 놓거나 주택지구를 결정하는 방식 등으로 선심성 법안을 내기 좋은 국토개발정책에서도 전체 법안 중 지역구 의원 발의 비중은 91.1%에 달했다. 특정 지역이나 집단에 세금공제를 줄 수 있는 법안 발의가 가능한 조세재정정책에서는 지역구 의원 발의 법안의 비중은 87.6%였다.

반면 비례대표 의원의 관심이 더 크게 반영된 분야는 ▲여성가족 ▲보건복지 ▲노동정책 등의 순으로 분류됐다. 이들 정책은 비례대표 의원이 의석비율(18%)보다 더 많은 법안을 발의한 분야다. 양성평등, 가족과 관련된 여성가족정책에서 비례대표 의원 발의 법안 비중은 의석비율보다 2배가 높은 39%였다. 건강보험이나 사회복지, 장애인 관련 의제를 다루는 보건복지정책에서는 34.1%, 근로기준·최저임금·남녀고용평등 등 노동관계를 다루는 노동정책에서는 27.7%였다. 세 정책 분야는 모두 ‘지역’보다는 ‘국가’와 관련된 것으로 볼 수 있다. 사법정책에서도 비례대표 의원 발의 법안의 비중이 26.4%로 의석비율보다 높았다.

◆유권자와 떨어진 비례대표… “공천방식 바꿔야”

논문 분석 결과만으로 비례대표 의석을 줄여선 안 된다고 주장하기는 어렵다. 지역민심을 법안에 담는다는 측면에서 ‘지역의제’들도 필요하다. 현행 소선거구제는 지역구 의원이 유권자 눈치를 강하게 받는 구조다. 지역구 유권자가 ‘지역을 위한 의원 행적’을 평가해 투표에 반영하기 때문에 지역구 의원은 행동에 제약을 받는다. 이는 ‘선거책임성 연계’로 표현된다.

하지만 비례대표 의원은 정당의 공천을 받아 국회에 입성하기 때문에 상대적으로 유권자 눈치를 덜 받는다. 반면 정당 지도부나 정당 내 구조에서 더 영향을 받을 수 있다는 의미다. 특히 우리나라 비례대표제는 도입 시작부터 ‘집권세력의 권력강화를 위한 제도’라는 비판을 받았다. 1인 1표제를 통해 지역구 의석에서 1당을 차지하는 정당에 유리하게 비례대표 의석을 배분해 민의와 상관없이 집권당에 안정적인 과반의석을 보장해준다는 이유에서였다. 비례대표제가 처음 도입된 것은 박정희 전 대통령의 집권 직후 치러진 1963년 6대 총선부터다. 2001년 헌재가 1인 1표제에 따른 비례대표 선출이 위헌이라고 판결했고 이에 따라 지방의회 선거에서 2002년부터, 총선에서는 2004년부터 현재의 1인 2표 정당명부제가 실시됐다.

정당정치가 제대로 되지 않는다면 비례대표의 질은 담보할 수 없다. 옛 통합진보당은 19대 총선 비례대표 후보 선출과정에서 부정 경선 논란이 벌어져 당권파와 비당권파 간 극심한 혼란 끝에 분당사태까지 겪었다.

결국 비례대표 축소 논의보다는 선출방식 등과 같은 ‘정당 내 문제’를 먼저 해결해야 한다는 지적이 나온다. 최창렬 용인대 교수는 이날 통화에서 “비례대표 의원을 줄이는 게 아니라 가능한 한 늘려 국민의 정치적 의사를 최대한 반영하는 게 맞다”며 “비례대표 공천방식을 지역구 정도로 까다롭게 해야 한다”고 주문했다.

이도형 기자 [e-mail]